：党的领导嵌入国有企业治理制度是彰显企业制度优势的题中之义。从历史维度看，国有企业产生和发展的历史同时也是一部探索中国特色国有企业治理制度的历史，这一探索始终是在党的领导下进行的，而且职工参与治理是党的领导开放的体现；从理论维度看，党的领导不仅起着驾驭资本逻辑的作用，而且扮演了生产资料所有权与劳动力所有权“管家”的双重角色；从实践维度看，党委前置、股东大会和职工代表大会按其力量对比共同向董事会注入生产资料所有权代表和劳动力所有权代表，是因应国有企业朝着建立现代企业制度过程中暴露的问题作出的新的制度安排，跳出了西方主流的企业治理理论的窠臼，体现了党的领导与职工参与治理、所有权控制经营权三者的统一。
党的二十届三中全会审议通过的《中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出深化国资国企改革，完善管理监督体制机制。党的领导嵌入国有企业治理制度是深化国有企业改革及彰显企业治理制度优势的题中之义，也是国有公司实现从无到有、由弱变强的伟大征途中始终遵循的根本原则。就现有的国有企业治理制度研究而言，一些学者觉得，国有企业党委与董事会职能存在重合问题，导致产权不清和所有者缺位，影响了企业治理能力的提升[1-2]。还有些学者觉得，由于“嵌入方式或手段选择”等问题，党组织嵌入国有企业治理制度对国有企业经济效益的提高没有发挥特别理想的作用[3-4],反而陷入政治干预和经济的效果与利益提升的两难困境，解决方案是党组织领导嵌入国有企业治理制度应维持适当的嵌入强度[5-6]。更多学者觉得，党的领导是中国特色的国有企业治理制度[7-8],其不仅仅具备经济及法理上的正当性[9-10],也是解决国有企业“内部人控制”[11]、职工权益受损[12]以及国有资产流失等问题的底层逻辑[13-14],其重点是引入“劳动者治理”[15]以形成有效的治理合力。
当前，关于党的领导如何嵌入国有企业治理制度的研究还比较薄弱。例如，党的领导嵌入国有企业治理制度有无历史规律可循?其理论逻辑何在?嵌入路径是什么?以上研究亟待深化。本文将党的领导嵌入国有企业治理制度这一问题置于唯物史观的视域中予以考察，试图从历史、理论、实践三重维度构建一个整合性的分析框架，厘清党的领导嵌入国有企业治理制度的生成逻辑及实现的新路径。
中国领导和建立的国有企业发轫于新民主主义革命时期。为使“革命战争得到相当的物质基础”[16]120,当时的苏维埃政府建立起一批以军事工业为代表的公营企业。1934年，苏维埃政府颁布的《苏维埃国有工厂管理条例》与《苏维埃国家工厂支部工作条例》将党对公营企业的领导以法规的形式确立下来，明确公营企业实行由厂长、党支部书记和工会主任组成的“三人团”领导体制。这种党政联合的治理制度使苏维埃政权聚集了一批经营管理人才，获得了很多管理工厂的宝贵经验，但它只是一种协调机制，三者“并未真正统合在一起”[17]。随企业规模逐步扩大，“三人团”领导体制的弊端逐渐显露。对此，指出，把公营企业的行政、党务和工会工作割裂开来的做法是错误的，要避免政出多门[18]。
为改变公营企业权力分散的现象，1943年3月中央决定以“厂长联席会议”代替“三人团”。“厂长联席会议”由厂长、副厂长、总工程师和少数的职工代表组成，由厂长担任主席，并在上级党委领导下开展工作。这一调整使党组织不再干预公营企业日常经营管理，而是朝着政治核心的方向发展，这为新中国成立后进一步探索国营企业治理制度积累了经验。然而，“厂长联席会议”虽然有利于发挥厂长的才能和积极性，但缺点也很明显。由于缺乏对厂长缺乏有效控制与监督，一些厂长产生了命令主义倾向和养成了官僚主义作风，“一言堂”现象比较普遍，职工参与企业民主管理的途径被堵塞，此现状一直延续到新中国成立后。当将第一个社会主义国家——苏联的成功经验作为国营企业改革的指导思想后，“厂长联席会议”顺理成章地变成了“一长制”。“一长制”强调厂长是企业的全权领导者，领导企业全部生产经营活动，厂长直接任命技术和行政人员，下级只服从上级行政首长的命令。在党政关系上，厂长的级别通常比党委书记还要高，党组织一度沦为行政权力的附属机构；在干群关系上，一些技术骨干和普通职工对国营企业性质和管理方式认识不清，甚至错误地将厂长与职工的关系等同于雇主和雇员的关系，直接引发干群关系紧张。针对“一长制”的弊端，指出，集权式管理不重视党的领导，特别是不重视发挥群众“主人翁”精神，“我们不能够把人民的权利问题，了解为国家只由一部分人管理，人民在这些人的管理下享受劳动、教育、社会保险等权利”[19]267。
1960年3月，辽宁省鞍山市委向中央作了《关于工业战线上的技术革新和技术革命运动开展情况的报告》,介绍了鞍山钢铁厂在企业管理方面取得的基本经验。在批示中高度赞扬了鞍山钢铁厂的做法，并提出管理国营企业的原则，包括实行党委领导下的厂长负责制，大搞群众运动；实行“两参一改三结合”,即领导干部、技术人员和工人群众相结合，干部参加劳动，工人参加管理，改革不合理的规章制度。后来，这些原则被称为“鞍钢宪法”,并在全国推广。1961年，《国营工业公司工作条例(草案)》明确规定，国营企业实行党委领导下的厂长负责制，党委成为国营企业的领导核心，企业在生产、技术、财务、人事等方面的重大问题，都要由党委集体讨论决定。该条例杜绝了“一言堂”现象，又坚持走群众路线，把党的领导与“工人群众参与企业管理等体现社会主义性质的本质属性密切联系起来”[20],极大调动了广大劳动者的劳动热情。党委领导下的厂长负责制虽然一度受到冲击，但一直延续到了20世纪80年代中期。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中央关于经济体制改革的决定》强调“社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济”。按照这一个改革思路，国营企业由国家经营即计划经济下的国家一盘棋逐步转变为所有权和经营权相分离的国有企业。同时，为了适应现代企业分工细密、生产高度连续性的要求，厂长负责制开始在全国各地的国有企业中广泛推广，国有企业党组织的作用被限定在支持职工参与民主管理和监督经营权等方面。
20世纪90年代中期以来，随着社会主义市场经济体制的确立，国有企业改革方向被确立为建立现代企业制度，并搭建以股东大会、董事会、监事会和经理层为治理主体的法人治理结构。从形式上看，这种治理结构的优点是彼此独立、各负其责又相互制约。但实际上，由于经营者被视为决定国有企业经济效益的重要的条件，国家在不断放权并给予国有企业更多自主权的过程中，企业权力逐渐从传统的“老三会”(党委会、职代会、工会)转移至“三会一层”(股东大会、董事会、监事会、经理层),尤其是集中在经营者手中，进而催生了“内部人控制”现象。同时，党委与职代会在企业中的影响力逐渐减弱，对经理层的监督流于形式，这直接引发党的领导被弱化、虚化、边缘化。为解决国有企业党的领导弱化问题，党的十四届四中全会明白准确地提出要“坚持发挥党组织的政治核心作用”“改进和加强党的工作”。1993—2018年，《中华人民共和国公司法》先后历经四次修订，将党组织在国有企业中的地位和相关活动以法律的形式确定下来：国有独资和国有控股公司的党委成员按照法定程序进入董事会、经营层和监事会，董事会、经营层和监事会成员依照中国章程和有关法律法规能进入党委，形成了“双向进入、交叉任职”的领导体制。对此，习也多次强调推进党的领导制度化、法治化[21]223,这是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”,也是国有企业的独特优势。党的二十届三中全会再次强调全面深化改革，推动国有企业做强做优做大，尤其是将党的领导有效嵌入国有企业治理各环节，从而有效克服“内部人控制”、职工权益受损等消极现象，重新激发广大劳动者的劳动热情。
梳理可见，国有企业产生和发展的历史同时也是一部探索中国特色国有企业治理制度的历史。这一探索始终是在党的领导下进行的，党的领导与广大职工参与企业民主管理是有机统一的，尽管道路曲折、过程艰辛，但还是取得了伟大成就。显然，党的领导既顺应了国有企业产生的实践要求，又针对其发展过程中暴露出的问题进行与时俱进的制度创新。厘清党的领导嵌入国有企业治理制度的生成逻辑，有必要将这一问题置于一种更为规范的理路来考察，以发挥党的组织优势，增强广大党员和人民群众的政治认同。
公有制意味着生产资料属于全体人民，但全体人民作为一个整体不可能单独行使生产资料所有权，必然采取国家所有制形式，这是“变革全部生产方式必不可少的手段”[22]52。国有企业天然成为生产资料公有制的实现形式，同时又是社会主义生产方式最重要的经济基础。因此，坚持党对国有企业的领导，是发挥上层建筑对经济基础反作用的题中之义，也是党的领导在经济领域的逻辑延伸和集中反映。就国有企业而言，党的领导不仅仅具备上层建筑的象征意义，更是由国有企业和中国特色社会主义生产方式的特点决定的。一方面，随着社会主义市场经济体制的确立，国有企业改革方向被确立为建立现代企业制度，和其他性质的企业一样，国有企业也要追求利润最大化(与社会效益最大化并非必然矛盾)。只有将党的领导嵌入国企治理制度，才能确保国有企业奉行“不同于私人资本的运行逻辑”[23],否则在市场逻辑和资本逻辑的驱使下，国有企业或偏离社会主义发展趋势，或日渐式微，这些都将危及公有制的主体地位，社会主义生产方式最重要的经济基础也将不复存在。因此，党的领导在这一关键点上起着驾驭资本逻辑的作用。另一方面，由于中国特色社会主义生产方式并非像经典作家预言的那样肇始于高度发达的生产力，而是脱胎于半殖民地半封建社会，虽经半个多世纪的发展取得了举世瞩目的伟大成就，但不平衡不充分的生产力发展水平决定了“纯而又纯”的公有制并非当前的最优选择。因此，既要“注重发挥公有制和按劳分配为主体优势，又要充分的发挥多种所有制经济和多种分配的方法不可或缺的适应生产力发展的优势”[24],全力发展包括国有企业在内的不同性质的企业。当前，国有企业在数量上不占优势，公有制的主体地位大多数表现在国有企业对国民经济的控制力以及对经济发展起主导作用上。党的领导不仅对国有企业，更重要的是对中国特色社会主义生产方式起着把方向、定大局的作用，还有效引导集体企业、外资企业、非公有制企业沿着有利于社会主义的方向发展，向着更高阶段的生产方式迈进。
如果我们把目光投向公有制的上位概念——所有制，就会发现党的领导扮演了生产资料所有权与劳动力所有权“管家”的双重角色。所有制指的是由“劳动的主体把自己的生产或再生产的条件看作是自己的东西”[25]488而产生的人与人之间的关系。这里的“生产或再生产的条件”既包括生产的主观条件，也包括生产的客观条件。前者指的是劳动力，是“人的身体即活的人体中存在的，每当他产生某种使用价值时就运用的体力和智力的总和”[26]195,因而表现为“他的财产”[27]114;后者指的是“属于他的原料和劳动工具”[28]715,即生产资料。这表明，所有制包括劳动力所有制和生产资料所有制两个维度，否则所有制没办法得到完整的说明。从法理上看，劳动力所有制和生产资料所有制分别派生出劳动力所有权和生产资料所有权，企业治理制度无非是这两大权力的逻辑延伸。就国有企业而言，公有制属性内在地要求将劳动力所有权与生产资料所有权共同嵌入制度安排。问题是，在国企治理制度中，劳动力所有权与生产资料所有权之间的关系是怎样的?或者说如何配置二者的权力呢?从历史上看，自最早的企业形态(家庭作坊)诞生后，企业生产方式顺次经历了古典企业、传统企业、现代企业等3个阶段。相应地，企业治理制度由生产资料所有权“单边治理”,经过生产资料所有权和经营权“双边治理”,转向生产资料所有权、经营权和劳动力所有权“多边治理”。其背后的原因是：企业产生之初，生产力发展水平主要根据以生产资料为代表的物质资本，物质资本创造出来的生产力足以“打破(任何)对这种趋势的抵抗”[26]469,从而“构成‘主人’的权力”[26]487。于是，当劳动者素质技能还处于较低水平时，劳动力所有权与生产资料所有权的力量对比必然使后者在权力配置中占据非常大的优势。随着劳动者的素质技能逐步的提升，劳动力所有权在与生产资料所有权对抗中初步扭转了此前完全受后者统驭的局面，从而在权力配置中获得了慢慢的变多的份额。企业治理制度演化路径表明：生产资料所有权与劳动力所有权之间的权力对比呈现“此消彼长”的趋势。
一方面，国有企业生产资料所有权归全体人民所有，但人民的整体性和社会化大生产的内在要求决定了只能由代表全体人民共同利益的无产阶级政党来行使生产资料所有权。另一方面，劳动的时空特点决定了劳动力所有权在法理上仍属劳动者个人，但其使用权在劳动关系存续期间让渡给国有企业。从法律上看，生产资料所有权与劳动力所有权是平等的，但生产资料所有权的所有者与劳动力所有权的所有者不仅在数量上有差异，而且在力量上也是不平等的。其一，生产资料所有权代表的是全体人民的共同利益，劳动力所有权代表的是该国有企业全体职工的共同利益，任何局部利益都要服从整体利益；其二，劳动者的素质技能虽然较新中国成立之初有了较大幅度的提升，但总体仍偏低，生产力发展水平仍取决于以生产资料为代表的物质资本。因此，既要将劳动力所有权与生产资料所有权共同嵌入国有企业治理制度，又要体现前者受后者制约的原则，不然就违背了企业生产方式的内在规律，历史上有这方面的教训。等领导人认识到“苏联模式”下国有企业经营者凭借掌握的生产资料所有权侵害职工劳动力所有权的弊端，便因此开启了保障劳动力所有权的伟大探索。然而，在改革过程中，由于采取了过于激进的群众运动方式，导致了一系列问题和挑战，使得改革进程在某些特定的程度上失控。南斯拉夫“工人自治”式的国有企业之所以陷入困境，原因是试图人为拔高劳动力所有权以限制生产资料所有权，最后导致极端个人主义。“苏联模式”的弊端和社会主义国家探索保障劳动力所有权的经验教训表明，试图用生产资料所有权取代劳动力所有权，或者用劳动力所有权取代生产资料所有权都是不可取的。生产资料所有权与劳动力所有权各自的特性决定了两权统一于党的领导，但党的领导并非一成不变，随着劳动者素质技能不断的提高，劳动力所有权在企业权力配置中获得的份额应呈逐渐扩大之势。
现有的国有企业治理理论并未完全跳出西方主流的企业治理理论窠臼，从而难以对国有企业“内部人控制”、高管腐败、国有资产流失以及职工权益受损等现象提出有效的底层治理逻辑。而这一逻辑的本质就是要将党的领导真正“嵌入”国有企业治理制度，以生产资料所有权和劳动力所有权共同制约经营权，从而体现“劳动者治理”。
马克思在《资本论》中论及资本主义生产方式下劳动力所有权异化的解决之道时指出，“在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制”[26]874。虽然学界对马克思的“重建个人所有制”思想有不同的解读，但一致认为，马克思是从劳动力所有权和生产资料所有权两个维度来阐述“重建个人所有制”的，争论焦点大多分布在在“重建个人所有制”要不要党的领导。表面上看，马克思在论述劳动力异化的解决方案时，强调劳动者要集劳动力所有权和生产资料所有权于一身，并未提及党的领导，这直接引发党的领导在马克思“重建个人所有制”理论中的“缺场”。一些学者据此对党组织嵌入国有企业治理制度提出诸多质疑，他们都以为党的领导与以市场逻辑为导向的现代企业制度并不相融。事实上，在马克思的视域中，“重建个人所有制”有着坚实的基础，这一基础包括生产力的高度发达、劳动者素质技能的极高水平，以及阶级对立和阶层分化的消失。并且，随着这些条件的实现，无产阶级政党和国家将作为“多余物”而退出历史舞台。因此，要正确理解“重建个人所有制”的含义和条件，就必须充分认识到这些基础条件的重要性，如果忽视了这些条件，或者看不到它们与“重建个人所有制”之间的内在联系，那么无疑会得出错误的结论。正如马克思本人所言，“在每个历史时代中所有权是以各种不同的方式、在完全不同的社会关系下面发展起来的”[28]638。在远未具备无产阶级政党“退场”的现实条件下，作为国有出资人意志的象征和广大劳动者权益的忠实代表，党的领导在国有企业治理制度中的地位和作用只能坚持和完善，而不能取消。对此，习多次强调“加强国有企业党的领导和党的建设，推动国有企业完善现代企业制度，健全公司法人治理结构”[29]225。当然，考虑到劳动者的素质技能较新中国成立之初有了较大程度的提高，还应将劳动力所有权与生产资料所有权共同纳入制度安排，只有这样，中国特色国有企业治理制度才算完整。
具体而言，党的领导嵌入国有企业治理制度的途径有两种：一是党委参与治理和基层党支部参与治理。党委参与治理指的是将党委决策作为董事会决策的前置程序，这一变化使党委的作用和地位变得与监督董事会一样，但党委的责任更强、重要性更大。党委前置改变了原有的权力结构与决策程序，起到了把关定向的作用。由于党委与董事会、经营层之间实现了“双向进入”,党委可以及时获得公司制作经营状况的第一手信息，并有效发挥其控制与监督职能。实证分析表明：“双向进入”不仅结合了现代企业制度的元素[30],形成了中国特色现代国有企业治理制度的稳定架构，且能有效抑制“在职消费”对企业效益产生的消极影响。当然，党委决策的范围主要是“三重一大”事项，党委否决的事项不能进入董事会环节，但党委通过的事项，还需通过董事会进行技术和经济可行性论证，这样既可调动董事会成员的积极性，又可降低党委决策失误风险。进入董事会和经营层任职的党委委员按照党委决策，在董事会和经理办公会上表达意见，贯彻党委意图，并在会后及时向党委反馈执行情况。至于基层党支部参与治理，是指基层党支部并非作为一个独立的治理主体参与企业决策，而是发挥党组织的战斗堡垒作用和党员职工的先锋模范作用，保证党委决策在基层的落实。在广大职工素质技能较以往有了较大程度的提升及参与企业治理诉求日渐强烈的背景下，基层党支部和工会、妇联、共青团等群团组织在凝心聚力构建和谐劳动关系方面发挥着重要作用。
问题是，制度安排如何体现和保障国有企业职工的生产资料所有权和劳动力所有权?从生产资料所有权来讲，职工代表大会选举职工代表进入股东大会(全体公民生产资料所有权的集合),并通过后者选举产生部分董事会成员；从劳动力所有权来讲，劳动的时空特征决定了国有企业劳动力所有权只能由全体职工拥有。因此，除选举职工代表(拥有生产资料所有权的人)进入股东大会后再选举产生董事会成员外，职工代表大会还可以直接选举代表进入董事会，以体现劳动力所有权。由此，董事会成员的产生有3条途径：党委成员依法定程序兼任、股东大会选举产生和职工代表大会选举产生。其意义在于，在党的领导下，拥有生产资料所有权与劳动力所有权的代表共同进入董事会，以所有权控制经营权。这里的难点是：三者选举产生的董事会成员数量如何分配?就劳动力所有权来看，广大职工的素质技能虽然较新中国成立之初有了较大幅度的提高，但整体水平仍然不高，在这种情况下，必然要接受生产资料所有权制约。因此，董事会成员分配比例可以参照如下：党委委员占2/3,其余1/3由股东大会和职工代表大会按照6∶4的比例选举产生。当然，随着广大职工素质技能的不断的提高，职工董事数量应逐渐增加。
此外，分工精细、协作复杂和产品智能化是现代企业生产方式的特点，因此就需要构建一套科学严密的管理系统，同时赋予经营者在研发技术、生产管理、人员录用、薪酬分配等方面充分的权力。而经营层管理者的选聘、任免属于“三重一大”事项。党委经过考察向董事会推荐候选人或对不称职的经营层管理者提出解聘建议，董事会依法、依规作出决定，经营层管理者向董事会负责并在其控制和监督下从事生产经营活动。当前，国有企业职工的素质技能较以往有了较大提高，但违纪、违反相关规定的行为以及劳动态度消极的现象某些特定的程度上仍存在。经营层管理者有权对这些不良现象予以教育和处罚，但无权开除职工，如确有必要，须报请董事会批准。
党委前置、股东大会和职工代表大会按其力量对比共同向董事会注入生产资料所有权代表和劳动力所有权代表，是因应国有企业朝着建立现代企业制度过程中暴露的问题作出的新的制度安排，将成为新时代国有企业治理制度的典型特征。这种做法跳出了西方主流的企业治理理论的窠臼，体现了党的领导与职工参与治理、所有权控制经营权的统一，确立了劳动者在国有企业治理中的主体地位，能够有很大成效避免经营权不受所有权控制而导致的权力寻租、国有资产流失和职工权益受损等消极现象。
总之，党的领导嵌入国有企业治理制度是彰显国有企业公有制属性及制度优势的题中之义，也是国有公司实现从无到有、由弱变强的伟大征途中始终遵循的根本原则。它不仅从根本上解决了主流的西方企业治理理论始终未能解决委托代理难题，而且把无产阶级政党的政治优势有效转化为国有企业的竞争优势。从这个意义上而言，党的领导嵌入国有企业治理制度既是确保国有企业沿着习新时代中国特色社会主义道路做强做优做大的底层逻辑，也是对马克思主义政党执政规律和企业治理规律的重大理论和实践创新。
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（来源：《重庆理工大学学报(社会科学)》2025年第3期）返回搜狐，查看更加多
